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走向法治政府：水务市场化中的政府风险 |
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| 耗时近两年的《深圳市节约用水条例(草案)》终于走到立法的最后阶段，这个旨在改善缺水现状的法规草案，却因牵涉到水务改革中政府与企业的权利界限划分而备受争议——
走向法治政府：水务市场化中的政府风险
经过8月底深圳市人大常委会的审议，由广东省深圳市水务局起草、市政府提交审议的《深圳市节约用水条例(草案)》被送至市人大常委会二审。这个耗时近两年的地方法规草案终于走到立法的最后阶段。
“总的框架应该不会有变化，但具体超额加价的方式和收益用途可能会有调整，”深圳市水务局政策法规处刘长兴10月22日告诉记者，“如果快的话，今年年底前条例能出台。”
从2002年深圳市水务局草拟出《节水条例》初稿起，供水企业与政府之间就其具体规定内容的博弈便没有停止过。对于迅速迈向市场化又时刻离不开政府监管的市政公用行业，《节水条例》如何厘清政府与企业的权利界限，如何处理保障政府监管职能与保护供水企业利益的矛盾，是深圳乃至全国水务改革中政府风险的集中体现。
超额加价水费归谁
深圳是我国七大缺水城市之一，人均淡水资源占有量470立方米，仅为全国平均水平的1/4和广东省的1/5，深圳市供水的70%来自外地引水工程，而作为主要外来水源的东江目前也已经超过了水源负载能力。正因为如此，《节水条例》草案中规定了供水的“累进加价制度”，以鼓励市民和企业节约用水。
按照“累进加价制度”，深圳居民生活用水实行三级定额阶梯水价：定额标准以内、超定额标准第二阶梯及第二阶梯以上，分别按照基本水价的1.5倍、2倍水价收费；单位超过用水计划50%以内、50％-100%及100%以上，则分别按基本水价的2倍、3倍和4倍收费。
实际上，深圳市自1996年起就已率先对居民生活用水实行阶梯式水价，超额加价部分水费全部进入政府“水费调节基金”，但工商业单位用水却一直没有建立起超额用水累进加价制度，而这部分超额加价水费的归属，正是供水企业与政府争议不下的焦点。
在深圳市法制局为《节水条例》举行的立法听证会上，承担深圳92%供水任务的深圳水务集团代表表示：如果对工商业单位用水也实行阶梯式水价后，超额加价部分将占供水企业总收入的大部分，如果政府把这部分拿走，企业的利润怎么保证，投资怎么收回？
作为监管者的深圳市水务局代表则认为，超额加价的收益来自于政府的政策，并不是供水企业自身降低成本改善经营的成果，应该收归政府专项基金，用于调节水价和节水工作。
合同留下争议空间
在送审的《节水条例》草案中，对超额加价的规定是“具体使用办法由人民政府另行制定”，业内人士认为，这说明超额加价的收益到底归谁，供水企业和政府之间还有待商量。
多年从事城市水务咨询的北京大岳咨询公司总经理金永祥认为，目前城市水价主要由水资源费、自来水费和污水处理费三个部分构成，超额加价费用是一种与水资源短缺相对应的政府权利收益，作为水资源费收归政府更为合理。
他强调说：“水价是水务市场化的关键，在市场准入环节就应该明确规定水价及其调整的详细原则，正是由于当初的特许经营合同不够详尽到位，才会给供水企业留下讨价还价的空间，而政府则往往陷于被动的地位。”
2002年底建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》后，各地加速各种形式的尝试。其中在水、热、气等经营性比较强的行业，特许经营制度逐渐成为一种主导方式。即由政府按有关法律规定，通过招投标等市场竞争机制，选择市政公用事业的投资者或经营者，并明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或服务的制度。
深圳市水务局政策法规处处长张斌接受采访时表示，由于水务集团与深圳市政府签订的特许经营合同不够细致，没有约定超额加价部分收益的归属，所以遗留下很多问题。
“国外的特许经营合同动辄成百上千页，对企业行为的每一个环节都有严格的规定，恰恰是为政府监管提供充分的依据，基本上没有争议空间。”金永祥说。
约定条款越细越好
据“大岳咨询”分析认为，目前的水务市场用“混乱”二字形容毫不过分，以咨询费用为例，一个项目从20万元到2000万元的都有，有的地方政府几乎是“无知无畏”，水务改革冒着巨大的风险。
业内经常提及的例子是2003年汇津公司状告长春市政府。2000年3月，长春市排水公司与外方汇津公司成立合作企业，长春市政府出台《长春汇津污水处理专营管理办法》，年底项目正式投产运行。但去年2月，长春市政府又作出“关于废止《长春汇津污水处理专营管理办法》的决定”，汇津公司遂起诉政府此文件无效。
金永祥认为，作为监管者的政府同样也是权利义务对等的合同主体，如果不转变这个观念政府一定会很被动。
建设部城市建设司司长李东序曾表示，他最担心的就是地方政府“一卖了之”和监管不力价格波动过大。今年5月1日《市政公用事业特许经营管理办法》正式施行，成为我国此领域的第一部规章。他透露，建设部正在加紧制定各行业的特许经营合同示范文本。
“即便监管也必须依靠规则，规则一方面来自法律法规，另一方面来自于合同，”金永祥说，“在相关法律法规还很不健全的现在，地方政府转变自身角色，把合同签细致签到位，是避免风险的最直接手段。”水务民营化中的政府角色高家伟喻文光
民营化是近二十年来中外公共行政改革的一个主旋律，水务民营化因起步较晚才成为目前关注的焦点。从法律的角度来看，水务民营化主要涉及如下问题：
1.间接给付行政理论。这是水务民营化的主要法理基础。传统水务实行政府直接为国民提供服务的直接给付行政的范畴，采取计划、命令、许可等比较单一的管理方式。因现代政府承担的给付行政任务越来越多，远远超过了政府的给付能力，政府需要借助社会组织，间接地为国民提供服务。政府的角色从与国民直接发生给付法律关系的一方当事人向比较中立的给付行政的担保者转变，通过第三人为国民提供服务。间接给付意味着，为国民提供服务仍然是政府的任务，但政府没有必要事必躬亲；给付行政的任务没有改变，但完成任务的方法和手段可以改变。所谓的水务民营化，是指为了不断改善水服务质量，政府与水服务企业之间，通过特许经营(合同)、联合投资(控股)、独立经营等方式确立合作关系，在此基础上，明确权利义务关系及其适用的法律原则。这里需要注意区分“私有化”、“民营化”、“市场化”、“自由化”等概念。
2.水务民营化的模式。从法理的角度来看，有如下四种：一是组织的民营化，即通过独立的水公司提供水产品服务。这意味着，水务仍然属于公共行政的范畴，只是通过私法性质的企业实施。二是职能的民营化。这是指按照私法规则，为国民提供水服务，换句话说，是采取商业化经营的方式，为国民提供水服务，但是，履行公共任务的责任仍然最终归属于行政机关。三是联合投资。即准许私人投资入股公用事业公司，政府和私人双方按照一定的比例投资，政府通常保持控股权。四是任务的民营化。即将公共行政任务本身私法化，政府将提供水服务的任务，通过特许经营等方式，转让给独立企业承担，但是，政府通常保留回收的权利。上述四种方式的划分是相对的。在民营化的具体实施过程中，这四种模式完全可以并用。
3.水务监管。水务民营化将引起政府监管内容和方式的变化。是否有必要成立单独的水务监管机构，协调规划、环保、卫生、物价、投资、市场管理等方面的职能，以及由水务企业成立水务联合会，以统一经营标准，避免不合理竞争，还有待进一步研究。有关的监管措施主要是：(1)市场准入。水的提取许可、运输许可、管网经营许可、水产品经营许可等方面。从水产品的提取、净化、配送一直到终端用户使用，以及污水处理等，都涉及市场准入问题。(2)反垄断。水是一种公共财产，加上管网具有很强地方特征，水务通常采取垄断经营的方式。政府可以通过特许经营(合同)，不同地区的水企业之间也可以通过联合合同的方式取得垄断地位。不过，垄断不是绝对的，水企业必须遵循有关的定价原则，不得滥用垄断地位。(3)投资监管。主要是私人投资的准入及其比例控制，管网建设、维修或者改造资金筹集、返还的管理等。(4)价格监管。确定水的价格，需要遵循成本覆盖原则、平等原则、比较原则等。所谓比较原则，在确定水价时应当比较不同地区同类企业提供水产品服务的价格，价格差别应当合理。定价的方式有政府主管部门审批定价和直接定价等方式。(5)质量监管。针对水服务的质量是否到达法定标准。(6)公众参与权和知情权保障；等等。
根据上述法理分析，深圳市的《节水办法》所引起的争议的焦点不是所谓的水费“累进加价制度”，也不是企业事业单位用水超标加价收费的归属，而是政府与水企业之间合作关系的模式，以及水资源的产权归属。所谓的特许经营，实质上属于水务准入管理的一种方法，而不是水务民营化的一种模式。仅仅通过经营特许本身，尚不足以明确政府与水企业之间的关系，其中尤其是收益的分配关系。在组织民营化的模式中，政府与水企业之间是一种公务委托关系，水企业当然没有权利得到水费加价后的收益；在联合投资和任务民营化的模式中，水企业及其投资方则有权(按照投资比例)享受因水经营产生的收益。另一个重要问题是水资源的产权归属。水资源性质上属于公共财产，加价收益也应当属于公共财产所有权人。上述两个理由都不是绝对的，需要与其他经济、政治、社会的因素综合起来考虑，确定水费加价的收益分配标准。
（作者分别为中国政法大学教授和北京天则经济研究所公共事业研究中心特邀研究员）
水务市场化大事记
1
2002年6月，民间资本占85%的上海友联联合体，在上海竹园第一污水处理厂的国内投资人招商中一举中标，在20年专营期内投资建设运营该厂，项目总投资预计为8.7亿元。当时上海在长江口的主要污水排放点都在动工兴建污水处理厂，竹园第一污水处理厂以170万吨的日处理能力与香港昂船洲污水处理厂并列为“中国第一”。
2
2003年12月23日，两家投资机构正式受让深圳市水务集团45%的国有股权，其中全球最大水务集团之一的法国通用水务(威立雅)投资持股5%，首创通用水务投资有限公司持股40%，深圳水务集团仍持有55%国有股。
3
2004年1月，淮河流域第一座城市污水处理厂——徐州污水处理厂的经营权转让尘埃落定，民营企业安徽国祯环保节能股份有限公司斥资1.6亿元购买了该厂30年的经营权。
4
2004年3月3日，高科技企业清华同方与哈尔滨市政府在北京举行合同签约仪式，在此前哈尔滨市太平污水处理厂项目招标中，清华同方和加拿大北美环境技术有限公司组成的联合体以绝对优势胜出，是当时国内规模最大的BOT水务招标项目。
5
2004年6月1日，中国水业第一股——江西洪城水业股份有限公司在上交所宣告上市，此前，洪城水业已于5月17日成功向社会公开发行5000万A股股票。
6
2004年9月13日，世界最大水处理设备供应商美国奔泰来集团已经把亚太总部迁入上海，近期将大力收购我国水处理设备工厂，并参与北京奥运和上海世博会期间的水处理工程建设。
7
2004年10月，中国水务投资公司(HHO)获国家工商总局批准并完成注册，强势进军水务市场。
摘自-法制日报 | |
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